PROPOSITION DE LOI
Présentée par
M. Franck Allisio
Député
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Chargés de consentir à l’impôt et aux cotisations sociales au nom de tous les Français qu’ils représentent, il apparaît comme plus que nécessaire que les Parlementaires se saisissent pleinement de la lutte contre la fraude sous toutes ses formes.
Véritable fléau et trahison insidieuse du contrat social, la fraude est non seulement, et bien évidemment, un enjeu financier, mais elle est aussi un enjeu de justice, tout autant fiscale que sociale. Ainsi, la colère que ressentent les citoyens à l’endroit de la fraude est en réalité celle qu’il est légitime d’éprouver à l’égard de ce qui n’est rien de moins que le vol du fruit de leur travail, un abus de confiance et une atteinte à la solidarité nationale. De plus, cette fraude est d’autant plus insupportable dans un pays où le poids des prélèvements obligatoires reste l’un des plus élevés au monde, leur taux avoisinant en effet les 45 %.
Afin de lutter au mieux contre la fraude sous toutes ses formes, il est nécessaire en premier lieu d’en mesurer l’ampleur. Selon la Cour des comptes, la fraude serait chaque année de l’ordre de 15 milliards d’euros pour la seule TVA et de 20 milliards d’euros pour la fraude aux prestations sociales, ce dernier chiffre datant de 2014. Plus récemment, le rapport de la mission d’information sur la fraude sociale confiée à la députée Carole Grandjean et à la sénatrice Nathalie Goulet en 2019 évoquait des chiffres allant de 13 à 45 milliards d’euros par an, soit 3 % à 10 % du total des prestations. Ajoutons également que pour la totalité de la fraude fiscale, le chiffre de 70 milliards d’euros est souvent avancé et, tout aussi inquiétant que le montant, est le fait que la lutte engagée contre elle est très insuffisante puisque seuls 50 % à 60 % des sommes exigées par le fisc sont finalement recouvrées, soit bien moins qu’en Allemagne et au Royaume-Uni. Toutefois, force est de constater que les évaluations du montant total de la fraude restent souvent imprécises, et se situent dans des fourchettes très larges, bien qu’elles révèlent systématiquement que la lutte contre ces pratiques représente un gisement considérable de ressources pour l’action publique.
Ce constat a donc été, au cours des dernières années, à l’origine de nombreuses propositions de réformes, visant certaines fraudes bien identifiées, et contre lesquelles, pourtant, certaines solutions efficaces n’ont pas été mises en œuvre. Cela est notamment le cas des fausses cartes vitales, dont le nombre était estimé à 2,5 millions en 2020, et contre lesquelles la mise en place d’une carte vitale biométrique est une réponse identifiée et proposée de longue date.
Une autre source importante de fraude bien identifiée est par exemple la vente en ligne. Si les grandes plateformes ont désormais l’obligation de collecter elles-mêmes la TVA pour la reverser ensuite, ce mécanisme souffre d’un angle-mort important qui est celui des commerçants en ligne non affiliés à ces dites plateformes. En outre, la fraude à la TVA est également le fait d’une pratique transfrontalière appelée «fraude au carrousel », contre laquelle il reste difficile de lutter en l’état actuel du droit et des outils à disposition des services fiscaux et douaniers.
Enfin, sur le plan international, nombre de sources de fraude, mais aussi d’optimisation fiscale – bien souvent à la limite entre l’usage astucieux des faiblesses de notre droit et l’infraction caractérisée -, sont également bien déterminées, à commencer par les conventions fiscales abusivement souples signées avec certaines États, à l’instar de l’Arabie Saoudite, du Bahreïn, de l’Égypte, des Émirats Arabes Unis, de la Finlande, du Koweït, du Liban, d’Oman et du Qatar.
Ainsi, considérant ces éléments et la grande diversité des manœuvres utilisées par les fraudeurs, la présente proposition de loi a pour objectif de proposer un ensemble de mesures permettant de renforcer la lutte contre la fraude sous toutes ses formes, et ce en s’appuyant sur six objectifs principaux.
Premièrement, mieux lutter contre la fraude implique de mieux l’évaluer, et de façon régulière, ainsi que le préconise dans son rapport d’octobre 2022 le sénateur Jean-François Husson, rapporteur de la mission d’information relative à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. En ce sens, l’article 1er vise à demander au Gouvernement la remise au Parlement d’un rapport évaluant le montant des fraudes fiscale et sociale. Ce rapport, réalisé par l’Institut national de la statistique et des études économiques et la Direction générale des finances publiques, devra être remis avant le 1er mai 2024, puis actualisé et présenté ainsi modifié avant le 1er mai de chaque année, afin qu’il puisse éclairer le débat d’orientation des finances publiques.
Le deuxième objectif, matérialisé par le Chapitre II, est de renforcer les sanctions prévues à l’encontre des fraudeurs, notamment dans un but dissuasif. Ainsi, l’article 2 prévoit de sanctionner plus lourdement la fraude aux prestations et allocations sociales, par le biais d’une amende, mais aussi et surtout par la mise en place, en cas de récidive, d’une privation des droits du contrevenant à ces mêmes prestations et allocations pour une durée de cinq ans, devenant définitive en cas de seconde récidive.
Dans la même logique, l’article 3 prévoit pour toute personne physique ou morale s’étant rendue coupable de fraude fiscale ou de fraude aux cotisations sociales et se trouvant en état de récidive légale une impossibilité de bénéficier pendant cinq ans de tout dispositif de crédit d’impôt ou de déduction fiscale, cette sanction devenant définitive en cas de seconde récidive.
L’article 4 quant à lui alourdit les amendes prévues aux articles 1740, 1740 A et 1741 du code général des impôts (CGI), sanctionnant respectivement les fraudes aux dispositifs d’allégement fiscaux spécifiques aux Outre-mer pour le premier, la délivrance de faux documents permettant à un contribuable d’obtenir indûment une allégement ou un crédit d’impôt pour le deuxième, et le fait de se soustraire ou de tenter de se soustraire frauduleusement à l’établissement ou au paiement total ou partiel de l’impôt pour le dernier.
Le troisième objectif de cette proposition de loi, défini par le Chapitre III, est de mieux prévenir la fraude aux pensions de retraite et à l’allocation de solidarité aux personnes âgées. Pour ce faire, l’article 5 rend obligatoire, pour le bénéficiaire d’une allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) de justifier chaque année de son existence et de la stabilité de sa résidence en France auprès de la préfecture compétente, et prévoit qu’en cas de non-respect de cette obligation, la suspension du versement de l’ASPA soit effective à l’expiration d’un délai d’un mois.
De même, l’article 6 modifie l’article L. 161-24 du code de la sécurité sociale, afin que les démarches que le bénéficiaire d’une pension de vieillesse résidant hors de France a l’obligation d’effectuer dans le but de justifier de son existence soient réalisées auprès des services de l’ambassade ou d’un consulat de France établis dans le pays de résidence, et qu’un contrôle physique de l’existence du bénéficiaire soit obligatoirement prévu. En outre, l’article L. 161-24-2 du même code est également modifié, afin que la suspension du versement de la pension soit effective dès l’expiration d’un délai d’un mois en cas de non-respect de cette obligation.
Le quatrième objectif poursuivi, à savoir lutter plus efficacement contre l’évasion fiscale, est l’objet du Chapitre IV. Afin de satisfaire cet objectif, l’article 7 consiste à modifier l’article 223 quinquies B du code général des impôts de manière à rendre obligatoire pour toute entreprise dont le chiffre d’affaires de l’entité française est supérieur ou égal à 50 millions d’euros non pas la réalisation d’une déclaration postérieure à la clôture de l’exercice mais l’obtention d’un accord préalable unilatéral en matière de prix de transfert, tel que prévu par le 7° de l’article L80 B du livre des procédures fiscales et l’instruction de la direction générale des impôts BOI 4 A-11-05 n° 110 du 24 juin 2005, l’accord perdant donc son caractère purement facultatif. En effet, les prix de transfert consistent à déduire des bénéfices français les frais facturés à d’autres entités du groupe sises à l’international via diverses prestations. Ces prestations correspondent à l’usage de la marque ou de la franchise, à des frais de siège, des services support, du personnel mis à disposition, etc... Tous ces frais minorent ainsi le bénéfice de l’entité française qui devient nul. Or, la limite à ne pas franchir est assez floue juridiquement, ce qui fragilise les diligences des services fiscaux sur lesquels pèse la charge de la preuve. Aujourd’hui, les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 50 millions d’euros doivent adresser au fisc une documentation relative aux prix de transfert et sont invitées à demander un accord préalable, facultatif, pour sécuriser leur méthode. Cependant, les abus sont récurrents. Ainsi, selon une étude de l’Observatoire européen de la fiscalité, 25 % des bénéfices réalisés par les principales banques européennes sont comptabilisés dans des pays à bas taux d’imposition. « Les paradis fiscaux, c’est 1 % de la population mondiale, 2 % du PIB mondial et les banques européennes y enregistrent un quart de leur profit ». Un contrôle plus strict de ces pratiques est donc nécessaire.
L’article 8 modifie quant à lui l’article 209 B du code général des impôts, article essentiel dans la lutte contre l’évasion fiscale des grands groupes. Depuis 2005, cet article a exclu du dispositif de rapatriement des bénéfices des groupes français les filiales établies dans un État membre de la Communauté Européenne. Il est proposé de revenir, sur ce point, au dispositif existant avant 2005, pour inclure les États membres de la communauté européenne.
L’article 9 propose en outre de réintroduire un amendement adopté par la commission des finances du Sénat lors de la discussion de la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, puis supprimé par amendement du Gouvernement. Cette disposition prévoyait d’appliquer le régime de l’article 209 B du CGI (à savoir le rapatriement d’une partie des bénéfices des groupes français faisant des bénéfices à l’étranger) à toutes les sociétés établies dans les paradis fiscaux (ETNC). Cette disposition a été supprimée sous le prétexte, discutable, que le taux d’imposition n’est pas le seul critère pour établir la liste des ETNC.
L’article 10 vise à ce que le Gouvernement évalue le manque à gagner pour les finances publiques qui résulte de l’utilisation abusive de conventions fiscales internationales. Sont ainsi particulièrement visées les conventions prévoyant une exonération des flux sortants de dividendes de toute retenue à la source, soit les conventions avec l’Arabie Saoudite, le Bahreïn, l’Égypte, les Émirats Arabes Unis, la Finlande, le Koweït, le Liban, Oman et le Qatar.
Enfin, l’article 11 vise pour sa part à faire échec aux opérations appelées « d’arbitrage de dividendes », dont l’ampleur a été révélée dans le cadre de l’enquête sur les «CumEx Files», et plus récemment avec l’enquête, en cours, du Parquet National Financier (PNF) auprès de grandes banques françaises : la Société Générale, BNP Paribas, Exane (filiale de BNP Paribas), Natixis (groupe BPCE) et HSBC, soupçonnés de blanchiment aggravé de fraude fiscale aggravée. La pratique mise en cause, dite du « CumCum », consiste à mettre en place des opérations complexes sur les marchés, dans le but de contourner l’impôt sur les dividendes dû par les actionnaires d’entreprises cotées en bourse. En principe, les versements de dividendes aux actionnaires étrangers (non-résidents) d’une société française sont soumis à une retenue à la source prévue au taux « interne » de 30% (article 187 du code général des impôts). La plupart des conventions fiscales prévoient toutefois un taux réduit, souvent 10 % ou 15%, auquel peuvent prétendre les résidents des États concernés. L’arbitrage de dividendes permet d’échapper à cette retenue à la source – c’est-à-dire à l’impôt – grâce à deux types de montages : un montage « interne », substituant temporairement au non-résident un résident français (souvent une banque), et un montage « externe », qui tire avantage des conventions fiscales plus favorables. Les dispositions ici présentées reprennent un amendement inséré au Sénat à l’issue de l’examen du projet de loi de finances pour 2019 ; puis vidé de sa substance dans sa version finalement adoptée à l’Assemblée nationale. Afin de faire échec à ces opérations « externes », le II du présent article prévoit un recours obligatoire à la procédure dite « normale » dès lors que le dividende est versé à un résident d’un État lié à la France par une convention fiscale prévoyant une retenue à la source de 0 %. Les sociétés mères établies dans un autre État membre de l’Union européenne, exonérées de retenue à la source en application de la directive 2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011, ne sont pas concernées par le dispositif proposé – celles-ci ne présentent pas, en tout état de cause, un risque élevé de montage abusif. L’établissement payeur serait donc tenu d’appliquer par défaut le taux « interne » de 30 %, le bénéficiaire pouvant ensuite demander le remboursement de l’éventuel trop-perçu sur présentation des justificatifs nécessaires.
Le Chapitre V vise pour sa part à prévenir la fraude à l’Aide sociale à l’enfance dans le cadre de l’immigration clandestine. Ainsi, l’article 12 propose de créer une présomption de majorité pour toute personne étant entrée illégalement sur le territoire national, et prévoit que ces individus ne puissent dès lors se prévaloir de leur minorité que s’ils peuvent donner la preuve de leur âge par la présentation de documents d’identité. En l’absence de ces derniers, la réalisation d’un test osseux, sur demande de la justice ou de l’individu concerné, pourra être réalisé afin de prouver sa minorité. Bien évidemment, cette méthode ne permet pas une évaluation parfaite de l’âge, d’où le maintien du principe selon lequel le doute profite à l’intéressé, si et seulement si la minorité ne peut pas être clairement confirmée ou infirmée. Face au coût de l’accueil des mineurs isolés et au nombre extrêmement conséquent d’immigrés clandestins majeurs se déclarant comme mineurs, cette présomption de majorité sera très efficace. En effet, l’accueil d’un mineur isolé coûterait selon les estimations entre 25 000 et 50 000 euros par an. En outre, le parquet de Lyon a révélé dans son bilan 2022 que sur 144 mineurs étrangers poursuivis pour des faits de délinquance, 116 d’entre eux étaient en réalité majeurs, soit plus de 80 %.
Le Chapitre VI répond quant à lui au dernier objectif poursuivi par cette proposition de loi, à savoir celui de renforcer les outils de lutte contre la fraude de façon plus globale. Pour plusieurs d’entre-elles, les mesures de ce chapitre ont été reprises de la proposition de loi de la sénatrice Nathalie Goulet déposée en décembre 2020 et faisant suite à son rapport sur la fraude sociale, travail de référence sur le sujet. Ainsi, l’article 13 a pour objectif de permettre aux comités opérationnels départementaux anti-fraude ainsi qu’aux membres de la délégation nationale à la lutte contre la fraude d’accéder, dans le cadre de leur mission, aux informations contenues dans le Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS).
L’article 14 propose d’une part d’élargir le champ du RNCPS, en y ajoutant pour chaque bénéficiaire l’ensemble des prestations sociales, ainsi que leurs montants, et les avantages en nature qui lui sont servis par les organismes sociaux, afin de faciliter la réalisation de contrôles par tous les organismes ayant accès à ces informations. D’autre part, il propose de faire du RNCPS le système d’information unique et commun à tous les organismes chargés de la gestion des régimes obligatoires de la sécurité sociale.
L’article 15 vise à assurer une meilleure coordination et un meilleur échange d’informations, de documents et de renseignements entre les services concernés dans le cadre de la lutte contre le travail dissimulé. Pour ce faire, cette lutte contre le travail dissimulé sera placée dans chaque département sous la supervision du procureur de la République et du représentant de l’État qui s’assureront de la bonne coordination et de la bonne circulation des informations entre les services impliqués.
L’article16 vise pour sa part à permettre un échange régulier d’informations entre les caisses d’allocations familiales et les services fiscaux afin de mieux lutter contre les fraudes aux aides au logement. Ainsi, par la mise en place d’une déclaration obligatoire par les bénéficiaires des principales caractéristiques de leur logement, réactualisée régulièrement, les services fiscaux et les caisses d’allocations familiales pourront s’assurer de la conformité de la situation, en procédant à cet échange d’informations soit à leur demande, soit a minima obligatoirement à chaque réalisation ou actualisation de ladite déclaration par le bénéficiaire.
L’article 17 a pour objectif de rendre obligatoire le versement des allocations et prestations sociales sur des comptes bancaires ouverts dans des établissements établis en France ou au sein de l’espace économique européen, afin d’assurer un meilleur contrôle, et ce notamment s’agissant des comptes bancaires français, puisqu’il sera possible pour les services chargés de la lutte anti-fraude d’avoir par exemple recours aux informations du fichier FICOBA.
L’article 18 permet pour sa part aux URSSAF de prendre des mesures conservatoires dans le cadre de leurs missions de lutte contre la fraude des entreprises. Ces dispositions élargissent ainsi le champ des outils à leur disposition afin d’assurer au mieux leur mission.
L’article19, issu des recommandations du rapport du sénateur Jean-François Husson, vise à permettre que les agents des finances publiques soient déliés du secret professionnel à l’égard des assistants spécialisés agissant au titre de leur mission générale d’assistance du procureur de la République, et uniquement sur autorisation de celui-ci. Cette mesure tend à permettre une meilleure gestion des enquêtes conduites par les procureurs, à les faciliter et à les accélérer.
L’article 20 constitue une demande de rapport au Gouvernement au sujet de la mise en place d’une carte vitale biométrique. Solution envisagée depuis de nombreuses années pour mettre fin au scandale des fausses cartes
vitales, l’ouverture de vingt millions d’euros de crédits destinés à un programme dédié à ce projet par la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificatives pour 2022 a constitué un premier pas. A ce jour, il est essentiel de savoir où en est ce sujet.
L’article 21 consiste en une demande de rapport au Gouvernement concernant l’opportunité et la faisabilité de la mise en place du paiement scindé de la TVA, aussi appelé prélèvement à la source de la TVA. Ce mécanisme, qui rendrait par exemple impossible le recours à la fraude dite du « carrousel de TVA » constitue une piste sérieuse et intéressante. En ce sens, ce rapport doit permettre d’entamer la réflexion à ce sujet.
PROPOSITION DE LOI
CHAPITRE IER
Mieux évaluer la fraude Article 1er
Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er mai 2024, un rapport évaluant le montant des fraudes fiscale et sociale. Ce rapport précise notamment la méthodologie utilisée, présente les principales pratiques frauduleuses identifiées, ainsi que les préconisations pour y faire face. Sa réalisation est confiée à l’Institut national de la statistique et des études économiques ainsi qu’à la Direction générale des finances publiques. À compter de 2025, ce rapport est actualisé et présenté ainsi modifié au Parlement avant le 1er mai de chaque année.
CHAPITRE II
Sanctionner plus lourdement les fraudeurs Article 2
Après l’article L. 114-12-4 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 114-13 ainsi rédigé :
« Art. L. 114-13. – I. – Le fait de se rendre coupable de fraude ou de fausse déclaration pour obtenir, faire obtenir ou tenter de faire obtenir des prestations ou des allocations de toute nature, liquidées et versées par les organismes de protection sociale, qui ne sont pas dues, est puni d’une amende dont le montant correspond au quintuple desdites prestations ou allocations indument versées, sans préjudice des peines résultant de l’application d’autres lois, le cas échéant.
« II. – En cas de récidive, le contrevenant se voit privé de ses droits aux prestations et allocations de toutes natures mentionnées au I pour une durée de cinq ans. Cette privation de droit devient définitive à la seconde récidive. »
Article 3
Le B de la section I du chapitre II du livre II du code général des impôts est complété par un 13 ainsi rédigé :
« Art. 1740 F. – Les personnes physiques et morales coupables de l’une des infractions en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droit d’enregistrement, de taxe de publicité foncière, de droit de timbre prévus par le présent code, ou de cotisations et de contributions prévues par le code de la sécurité sociale, et se trouvant en état de récidive légale ne peuvent plus bénéficier, pour une durée de cinq ans, de tout dispositif de crédit d’impôt ou de déduction fiscale sur le paiement des impôts directs et taxes assimilées définies au titre premier du présent code auxquels elles sont assujetties.
« En cas de seconde récidive, la sanction prévue au premier alinéa devient définitive. »
« 13 : Sanctions complémentaires
Article 4
Le code général des impôts est ainsi modifié :
Article 3
1° Au premier alinéa de l’article 1740, après les mots : « égale au », sont insérés les mots : « triple du » ;
2° Le premier alinéa de l’article 1740 A est ainsi modifié :
a) À la deuxième phrase, les mots : « à celui » sont remplacés par les mots : « au triple de celui » ;
b) À la dernière phrase, après les mots : « égale au », sont insérés les mots : « triple du ».
3° Au premier alinéa de l’article 1741, le montant : « 500 000 € » est remplacé par le montant : « 1 000 000 € ».
CHAPITRE III
Mieux prévenir la fraude aux pensions de retraite et à l’allocation de solidarité aux personnes âgées
Article 5
Après l’article L. 815-1 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 815-1-1 ainsi rédigé :
« Art. 815-1-1. – Le bénéficiaire d’une allocation de solidarité aux personnes âgées telle que définie à l’article L. 815-1 justifie chaque année de son existence et de la stabilité et de la régularité de sa résidence sur les territoires mentionnés au même article auprès de la préfecture territorialement compétente, qui en informe l’organisme ou le service assurant le versement de cette allocation.
«La suspension du versement de l’allocation de solidarité aux personnes âgées dans le cas où le bénéficiaire ne justifie pas de son existence et de la stabilité et de la régularité de sa résidence est effective dès l’expiration d’un délai d’un mois après la date à laquelle cette justification était attendue. »
Article 6
Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
1° L’article L. 161-24 est ainsi modifié :
a) Après le mot : « existence », sont insérés les mots : « auprès des services de l’ambassade de France ou d’un consulat français présents sur le territoire du pays de résidence, qui en réfèrent » ;
b) Est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Les modalités d’application du premier alinéa sont précisées par décret, et doivent assurer la réalisation d’un contrôle physique de l’existence du bénéficiaire. ».
2° À la fin de l’article L. 161-24-2, les mots : « ne peut avoir lieu qu’à l’expiration d’un délai fixé par décret. » sont remplacés par les mots : « est effective dès l’expiration d’un délai d’un mois après la date à laquelle cette justification était attendue. ».
