Présentée par
Mme Pascale BORDES
Députée
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La réforme des retraites de 2023, entérinée par la loi n° 2023‑270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, a suscité des débats intenses au sein de la société française, générant une contestation sociale d’une ampleur exceptionnelle. Durant son examen, ce sont des millions de personnes qui ont manifesté simultanément au plus fort des discussions au Parlement.
Cette réforme, introduite dans un contexte de tension économique et sociale, a profondément divisé le pays et continue de faire l’objet de critiques importantes de la part des Français et de nombreuses forces politiques.
Elle a notamment instauré un relèvement de l’âge légal de départ à la retraite de 62 à 64 ans ainsi qu’une accélération de l’allongement de la durée de cotisation nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein issue de la loi n° 2014‑40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites. Ces dispositions pèsent particulièrement sur les travailleurs les plus vulnérables, ceux qui ont commencé à travailler tôt, ceux ayant une carrière dite « hachée », particulièrement les femmes, ainsi que ceux exerçant des métiers pénibles.
Une procédure d’adoption illégitime
Sur la forme, au‑delà de l’injustice de son contenu, la méthode employée pour faire adopter cette réforme a encore plus fragilisé la confiance entre les citoyens et leurs institutions. En effet, le pouvoir exécutif a sciemment choisi, dès le dépôt du projet de loi, de réaliser toutes les contorsions constitutionnelles pour museler le Parlement.
En premier lieu, le véhicule législatif utilisé en vertu de l’article 47 de la Constitution a considérablement restreint le délai dans lequel l’Assemblée nationale a pu, en première lecture, examiner le texte qui lui était soumis. Ceci l’a placé dans l’impossibilité d’examiner les articles 7 et 8, qui constituaient le cœur de la réforme et traitaient des mesures d’âge et de durée de cotisation.
En deuxième lieu, le Gouvernement a choisi d’utiliser, devant le Sénat, la procédure dite de « vote bloqué » prévue par l’alinéa 3 de l’article 44 de la Constitution. Celle‑ci a contraint la chambre haute à se prononcer sur l’ensemble du texte sans possibilité de le modifier.
Enfin, la Première ministre a choisi d’enclencher la procédure prévue par l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution, engageant sa responsabilité sur le texte soumis en lecture définitive à l’Assemblée nationale.
Deux motions de censure ont alors été déposées et rejetées, la survie du Gouvernement s’étant alors jouée à seulement neuf voix.
Par voie de conséquence, l’Assemblée nationale n’a jamais pu se prononcer sur la réforme présentée par le pouvoir exécutif. Bien que prévu par la Constitution, le recours à l’ensemble de ces dispositions soulève un grave problème de légitimité démocratique.
Les circonstances dans lesquelles cette réforme a été adoptée ont finalement été perçues, à juste titre, comme un déni de démocratie par une majorité de Français.
Une réforme injuste sur le plan social
Sur le plan social, le recul de l’âge de départ à la retraite pénalise davantage les catégories socio‑professionnelles les plus modestes, qui connaissent souvent des carrières marquées par la précarité et des conditions de travail difficiles.
Les travailleurs soumis à des métiers pénibles ou dangereux se voient ainsi contraints de prolonger leur activité, parfois au prix de leur santé, tandis que les populations les plus favorisées, en meilleure santé et avec des carrières plus linéaires, sont moins affectées par ces mesures.
Le Conseil d’orientation des retraites (COR) a lui‑même reconnu, dans ses travaux publiés le 14 avril 2023, que la réforme abaissera de 27,2 à 26,8 ans la durée de vie à la retraite pour la génération 2000, tandis que l’âge moyen de départ des femmes de la génération 1972 devrait augmenter de 9 mois contre 5 mois pour les hommes.
De plus, elle ignore les spécificités des carrières longues, des carrières hachées et des travailleurs en situation de handicap. Si des aménagements ont été annoncés, ils restent largement insuffisants pour corriger les injustices sociales engendrées par ce projet.
La question de la retraite relève bien d’un choix de société : les retraités sont de ceux qui font vivre nos villes et villages, par exemple par leurs activités bénévoles et leurs engagements municipaux. Ils permettent aussi à l’État de réaliser des économies substantielles, par exemple en assurant la garde de leurs petits‑enfants.
En somme, une modification du système doit évidemment être guidée par des considérations sociales au‑delà de son potentiel effet économique.
Une réforme inefficace sur le plan économique
Sur le plan économique, l’ensemble des rapports et études économiques a démontré que cette réforme ne permet pas de garantir le retour à l’équilibre de notre système de retraite.
Alors qu’elle était justifiée par le Gouvernement par cet objectif d’ici à 2040, le rapport remis par le COR en 2023 démontre que d’une part, la réforme aboutira à une augmentation des dépenses de retraite de l’ordre de 0,7 % en 2050 et 1,7 % en 2070 et que, d’autre part, le déficit de notre système de retraite s’établira à ‑ 0,2 % du PIB en 2030 avant d’atteindre ‑ 0,8 % du PIB à l’horizon 2070.
Un deuxième rapport du même organisme publié le 13 juin 2024 indique également que même dans le scénario le plus optimiste en termes de croissance et d’emploi, le retour à l’équilibre ne pourrait être constaté qu’en 2070, soit dans plus de quarante ans. L’effet de la réforme sera donc marginal, ne permettant qu’une légère baisse de la part de produit intérieur brut (PIB) affectée au financement de notre système.
Le report de l’âge légal de départ à la retraite et l’allongement de la durée de cotisation ont également des effets plus vastes sur les comptes publics, qui ne sont pas comptabilisés par le COR.
Plus on doit travailler à un âge avancé, plus la probabilité d’être sans emploi, malade, invalide ou handicapé augmente. Or, c’est bien la solidarité nationale qui finance ces différentes situations et accidents de la vie.
La Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) a d’ores et déjà pu souligner qu’un tiers des assurés de la génération 1950 n’est pas en emploi au cours de l’année précédant la liquidation de leur pension : 13 % d’entre eux sont au chômage, 12 % sont absents du marché du travail et 7 % sont en situation de maladie ou d’invalidité. À cet égard, la réforme ne fera que les maintenir dans cette situation ou, pire, accroître leur nombre.
Une note de travail fournie au COR par la Drees et publiée en 2022 soulignait, pour sa part, qu’un relèvement de l’âge légal de départ à la retraite de 62 à 64 ans entraînerait près de 3,6 milliards d’euros de dépenses sociales supplémentaires (sur la base des dépenses engagées en 2019) :
1,8 milliard d’euros au titre des pensions d’invalidité ;
830 millions d’euros au titre des minima sociaux (revenu de solidarité active, allocation de solidarité spécifique et allocation aux adultes handicapés) ;
970 millions d’euros au titre des indemnités journalières servies par la Sécurité sociale ;
80 millions d’euros au titre des rentes accidents du travail et maladies professionnelles (AT‑MP), l’effet se cumulant année après année.
La Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) estimait pour sa part en 2019 que ce relèvement entraînerait 1,3 milliard d’euros de dépenses supplémentaires au titre de l’assurance chômage.
L’ensemble de ces éléments fait donc apparaître un coût total de 4,9 milliards lié au transfert du système de retraite vers la solidarité nationale de certaines dépenses.
Ce coût pourrait même atteindre, selon certains économistes comme M. Henri Sterdyniak, 5,5 à 11 milliards d’euros dans les scenarii les plus pessimistes.
Il a enfin pu être relevé en avril 2024, dans le rapport de Mme Marion Canalès, Sénatrice, lors de l’examen de la proposition de loi d’abrogation de la réforme des retraites portant l’âge légal de départ à 64 ans, que chaque euro de dépenses économisé sous l’effet de la réforme de 2023 entraînerait le versement de 25 centimes d’euro supplémentaires au titre d’autres prestations sociales. Les effets bénéfiques sont par voie de conséquence réduits de leur quart du simple fait du report de charges découlant du relèvement de l’âge de départ à la retraite et du nombre de trimestres devant être validés.
La lecture purement comptable du Gouvernement n’a donc produit et ne produira aucun résultat tangible. Elle n’a pas « sauvé » le système de retraite. En se concentrant sur deux seuls paramètres et en négligeant l’injustice que cette réforme produisait, le pouvoir exécutif n’a que participé à l’accroissement de la division du pays.
La nécessité d’abroger une réforme injuste et inefficace
Il est maintenant nécessaire de prendre acte de l’échec du Gouvernement et de réparer ses erreurs.
Si les Français sont conscients de la nécessité de repenser et préserver notre système de retraite par répartition, ils savent également que son équilibre résulte d’autres facteurs, notamment la fiscalité, la démographie, la productivité et l’emploi, qui relèvent de choix politiques. Ces choix politiques pourront être effectués lorsque le Rassemblement National accédera au pouvoir et sera en mesure de mettre en place la réforme globale qu’il propose depuis plusieurs années.
Les élections législatives des 30 juin et 7 juillet 2024 ont néanmoins envoyé un message clair : une majorité existe pour revenir sur la réforme des retraites de 2023 tout en préservant les acquis qui vont dans l’intérêt des Français. Tel est le sens de cette proposition de loi.
L’article 1er revient sur le paramètre de l’âge, en rétablissant l’âge d’ouverture des droits à 62 ans à compter de la génération 1955 (au lieu de 64 ans à compter de la génération 1968)
L’article 2 vise, pour sa part, à revenir sur le paramètre de la durée de cotisation pour l’obtention du taux plein, en fixant la durée de cotisation requise à 168 trimestres (42 annuités) à compter de la génération 1961 au lieu de 172 trimestres (43 annuités) à compter de la génération 1965. Cette mesure vise à garantir aux personnes éligibles au dispositif dit « carrière longue » de pouvoir bénéficier d’un départ réellement anticipé ainsi qu’à permettre le rapprochement de l’âge conjoncturel et de l’âge légal de départ en retraite pour les assurés relevant du droit commun.
L’article 3, enfin, instaure un gage financier pour l’ensemble de ces mesures afin d’assurer la recevabilité de la présente proposition de loi.
PROPOSITION DE LOI
I. – Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
1° L’article L. 161‑17‑2 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, le mot : « soixante‑quatre » est remplacé par le mot : « soixante‑deux » et, à la fin, l’année : « 1968 » est remplacée par l’année : « 1955 » ;
b) Au second alinéa, l’année : « 1968 » est remplacée par l’année : « 1955 », la date : « 1er septembre 1961 » est remplacée par la date : « 1er juillet 1951 » et, après le mot : « décembre », la fin est ainsi rédigée : « 1954, de manière croissante : « ;
c) Sont ajoutés des 1° et 2° ainsi rédigés :
« 1° À raison de quatre mois par génération pour les assurés nés entre le 1er juillet 1951 et le 31 décembre 1951 ;
« 2° À raison de cinq mois par génération pour les assurés nés entre le 1er janvier 1952 et le 31 décembre 1954. » ;
2° À la fin de l’article L. 161‑22‑1‑9, la référence : « L. 351‑1‑5 » est remplacée par la référence : « L. 161‑17‑2 » ;
3° À la fin de la première phrase du premier alinéa et au dernier alinéa de l’article L. 341‑15, au deuxième alinéa de l’article L. 341‑16, au premier alinéa et à la première phrase du second alinéa de l’article L. 341‑17 ainsi qu’à la première phrase du premier alinéa et à la fin du second alinéa de l’article L. 351‑7‑1 A, les mots : « à l’article L. 351‑1‑5 » sont remplacés par les mots : « au premier alinéa de l’article L. 351‑1 » ;
4° L’article L. 351‑1‑1 A est ainsi modifié :
a) À la première phrase, les mots : « un an » sont remplacés par les mots : « deux ans » et, à la fin, les mots : « des articles L. 351‑1‑1 et L. 351‑1‑5 » sont remplacés par les mots : « de l’article L. 351‑1‑1 » ;
b) À la seconde phrase, le mot : « neuf » est remplacé par le mot : « sept » ;
5° À la première phrase de l’article L. 351‑1‑1, le mot : « quatre » est remplacé par le mot : « deux » et les mots : « et un » sont supprimés ;
6° Les articles L. 351‑1‑2‑1 et L. 351‑1‑5 sont abrogés ;
7° L’article L. 351‑8 est ainsi modifié :
a) Au 1°, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « cinq » ;
b) Au 2°, après le mot : « travail », sont insérés les mots : « dans les conditions prévues à l’article L. 351‑7 » et, à la fin, les mots : « admis à demander la liquidation de leur pension de retraite dans les conditions prévues à l’article L. 351‑1‑5 », sont remplacés par les mots : « , qui atteignent l’âge mentionné à l’article L. 161‑17‑2 » ;
8° À l’avant‑dernier alinéa de l’article L. 382‑24, les mots : « de l’article L. 351‑1‑5 » sont remplacés par les mots : « du premier alinéa de l’article L. 351‑1 » ;
9° Au premier alinéa de l’article L. 382‑27, les mots : « et L. 351‑1‑5 » sont supprimés ;
10° Les articles L. 643‑3 et L. 653‑2 sont ainsi modifiés :
a) Les deux derniers alinéas du I sont supprimés ;
b) Le I bis est ainsi modifié :
– à la première phrase, les mots : « un an » sont remplacés par les mots : « deux ans » et, à la fin, les mots : « des II et IV » sont remplacés par les mots : « du II » ;
– à la seconde phrase, le mot : « neuf » est remplacé par le mot : « sept » ;
c) À la première phrase du II, le mot : « quatre » est remplacé par le mot : « deux » et les mots : « et un » sont supprimés ;
d) Le IV est abrogé ;
11° Au premier alinéa du 2° de l’article L. 643‑4 et au premier alinéa du 2° de l’article L. 653‑4, la référence : « IV » est remplacée par les mots : « premier alinéa du I » ;
12° À la fin du dixième alinéa de l’article L. 821‑1, les mots : « prévu à l’article L. 351‑1‑5 » sont remplacés par les mots : « mentionné à l’article L. 161‑17‑2 ».
II. – Le code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :
1° Au troisième alinéa de l’article L. 117‑3, la référence : « L. 351‑1‑5 » est remplacée par la référence : « L. 161‑17‑2 » ;
2° Au deuxième alinéa du I de l’article L. 262‑10, les mots : « à l’article L. 351‑1‑5 » sont remplacés par les mots : « au premier alinéa de l’article L. 351‑1 ».
III. – Le code des pensions civiles et militaires de retraite est ainsi modifié :
1° Les IV et V de l’article L. 14 sont abrogés ;
2° Aux 1° à 3° de l’article L. 14 bis, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « cinq » ;
3° À la première phrase de l’article L. 25 bis, les mots : « un an » sont remplacés par les mots : « deux ans », le mot : « quatre » est remplacé par le mot : « deux » et les mots : « et un » sont supprimés.
IV. – Le livre VII du code rural et de la pêche maritime est ainsi modifié :
1° L’article L. 732‑17‑1 est ainsi modifié :
a) À la première phrase, les mots : « un an » sont remplacés par les mots : « deux ans » et, à la fin, les mots : « des articles L. 732‑18‑1 et L. 732‑18‑4 » sont remplacés par les mots : « de l’article L. 732‑18‑1 » ;
b) À la seconde phrase, le mot : « neuf » est remplacé par le mot : « sept » ;
2° La première phrase de l’article L. 732‑18‑1 est ainsi modifiée :
a) Le mot : « quatre » est remplacé par le mot : « deux » ;
b) Les mots : « et un » sont supprimés ;
c) La référence : « L. 161‑17‑3 » est remplacée par la référence : « L. 351‑1 » ;
3° Les articles L. 732‑18‑4 et L. 732‑25‑2 sont abrogés ;
4° Le premier alinéa de l’article L. 732‑25 et le premier alinéa de l’article L. 781‑33 sont ainsi modifiés :
a) À la première phrase, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « cinq » ;
b) À la seconde phrase, les mots : « des articles L. 732‑18‑2 et L. 732‑18‑4 » sont remplacés par les mots : « de l’article L. 732‑18‑2 » ;
5° À la première phrase du I et à la fin du II de l’article L. 732‑30, la référence : « L. 732‑18‑4 » est remplacée par la référence : « L. 732‑18 ».
V. – Au 3° de l’article L. 5421‑4 du code du travail, les mots : « à L. 351‑1‑5 » sont remplacés par la référence : « , L. 351‑1‑4 » et la référence : « L. 732‑18‑4 » est remplacée par la référence : « L. 732‑18‑3 ».
VI. – L’article 5 de la loi n° 87‑563 du 17 juillet 1987 portant réforme du régime d’assurance vieillesse applicable à Saint‑Pierre‑et‑Miquelon est ainsi modifié :
1° Les trois derniers alinéas du b du 1° sont remplacés par cinq alinéas ainsi rédigés :
« – la date : « 1er janvier 1955 » est remplacée par la date : « 1er janvier 1962 » ;
« – la date : « 1er juillet 1951 » est remplacée par la date : « 1er janvier 1958 » ;
« – la date : « 31 décembre 1951 » est remplacée par la date : « 31 décembre 1958 » ;
« – la date : « 31 décembre 1954 » est remplacée par la date : « 31 décembre 1961 » ;
« – la date : « 1er janvier 1952 » est remplacée par la date : « 1er janvier 1959 » ; » ;
2° Le g bis du 3° est abrogé.
VII. – L’ordonnance n° 2002‑411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte est ainsi modifiée :
1° Le premier alinéa de l’article 6 est ainsi modifié :
a) À la première phrase, l’année : « 1969 » est remplacée par l’année : « 1961 » ;
b) À la fin de la seconde phrase, les mots : « entre le 1er janvier 1962 et le 31 décembre 1968 » sont remplacés par les mots : « avant le 1er janvier 1961 » ;
2° À l’article 10, les mots : « à l’article L. 351‑1‑5 du code de la sécurité sociale » sont remplacés par les mots : « au premier alinéa de l’article 6 » ;
3° À la première phrase du premier alinéa et à la fin du second alinéa de l’article 11‑1, les mots : « à l’article 10 » sont remplacés par les mots : « au premier alinéa de l’article 6 ».
VIII. – À la fin de la première phrase du dernier alinéa du III de l’article 37 de la loi n° 2010‑751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, le mot : « soixante‑deux » est remplacé par le mot : « soixante ».
IX. – Les XXIV, XXV et XXVI de l’article 10 de la loi n° 2023‑270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 sont abrogés.
I. – L’article L. 161‑17‑3 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
1° À la fin du 2°, les mots : « entre le 1er janvier 1961 et le 31 août 1961 ; » sont remplacés par les mots : « à partir du 1er janvier 1961. » ;
2° Les 3° à 6° sont abrogés.
II. – À la seconde phrase du premier alinéa du I de l’article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite, la référence : « 6° » est remplacée par la référence : « 2° ».
III. – Le c du 1° de l’article 5 de la loi n° 87‑563 du 17 juillet 1987 portant réforme du régime d’assurance vieillesse applicable à Saint‑Pierre‑et‑Miquelon est ainsi modifié :
1° À la fin du douzième alinéa, les mots : « en 1965 ; » sont remplacés par les mots : « à partir de 1965. » ;
2° Les treizième à seizième alinéas sont supprimés.
I. – La charge pour les organismes de sécurité sociale est compensée à due concurrence par :
1° La création d’une taxe additionnelle à la taxe visée à l’article 235 ter ZD du code général des impôts ;
2° La majoration de l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
II. – La perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale est compensée à due concurrence par :
1° La création d’une taxe additionnelle à la taxe visée à l’article 235 ter ZD du code général des impôts ;
2° La majoration de l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
